Pourquoi la promesse d’Emmanuel Macron d’exécuter 100 % des obligations de quitter le territoire est intenable (2024)

En 2019, Emmanuel Macron avançait, dans une interview à l’hebdomadaire d’extrême droite Valeurs actuelles, l’objectif de porter à 100 % le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF). Un engagement jugé irréaliste par de nombreux commentateurs et qui revient comme un boomerang aujourd’hui, alors que le meurtre de Lola a vu la droite et l’extrême droite relancer le débat sur l’efficacité de la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. «Ce drame aurait-il pu être évité ? Oui, si l’Etat n’avait pas failli dans sa mission», a ainsi tweeté mardi le chef de file des sénateurs Les Républicains, Bruno Retailleau. «Emmanuel Macron et Gérald Darmanin promettaient d’exécuter 100 % des OQTF. Aujourd’hui, ce n’est même pas 10 % d’entre elles qui sont exécutées», s’est fait un plaisir de tweeter Eric Zemmour. «Nous travaillons d’arrache-pied pour faire en sorte que les expulsions» soient «suivies d’effets», mais «nous devons évidemment faire mieux», a concédé le lendemain Olivier Véran, porte-parole du gouvernement, après le Conseil des ministres.

Hausse des OQTF prononcées, baisse de celles exécutées

En 2017, après l’attentat terroriste ayant coûté la vie à deux jeunes femmes à la gare Saint-Charles de Marseille (et dont l’auteur était un Tunisien en situation irrégulière qui venait d’être remis en liberté en raison d’une OTQF non signée par la préfecture), CheckNews avait expliqué les raisons de la faiblesse du taux d’exécution des obligations de quitter le territoire. Le ratio entre les OQTF exécutées et celles prononcées s’établissait alors à 13,5 %, selon les données de la Direction centrale de la police aux frontières. Depuis, ce taux s’est dégradé, malgré l’engagement d’Emmanuel Macron en 2019. Il est passé de 12,4 % en 2018, à 12 % en 2019, puis 6,9 % en 2020, et enfin 5,6 % pour le premier semestre 2021 (dernière donnée dont on dispose).

Certes, le Covid et la fermeture des liaisons aériennes expliquent la chute la plus récente, et le gouvernement se défend en faisant remarquer que le volume d’OQTF exécutées est au même niveau qu’à l’époque de Nicolas Sarkozy. Reste qu’il n’augmente pas.

Et le taux d’exécution, lui, s’effondre. La faute au nombre d’OQTF prononcées, qui augmente et dépasse le seuil de 100 000 décisions annuelles depuis 2018. L’avocat Nicolas de Sa-Pallix, qui exerce principalement en droit des étrangers, observe une «automatisation des refus de séjour ou d’édition d’une OQTF» pour tous les étrangers visés par «ne serait-ce qu’un signalement», même s’il ne s’accompagne pas nécessairement de poursuites ou d’une condamnation. «Dès qu’il y a un fait qui peut se rattacher à une menace à l’ordre public, on prend une OQTF, sans se préoccuper de savoir si c’est fondé ou pas.»

Sommées de «faire du chiffre», les administrations recourent à des «matrices» pour dresser les arrêtés obligeant un étranger à quitter le territoire, et donc «ne prennent que très peu en compte les situations particulières», souligne pour sa part Claude Coutaz, avocat pénaliste et spécialiste du droit des étrangers et de la nationalité. Il faut y ajouter «des délais de traitement des demandes de titre de séjour à rallonge» : au moment où l’autorité administrative refuse d’accorder un titre et prend une OQTF, la situation de l’étranger peut avoir considérablement évolué. Ce qui justifie des recours conduisant à l’annulation des décisions.

«Le ministère de l’Intérieur ne veut pas communiquer»

Ces recours, d’ailleurs, sont souvent accusés d’être un frein majeur à l’exécution des OQTF : les étrangers en situation irrégulière disposeraient de voies trop nombreuses leur permettant de se maintenir sur le territoire. En réalité, ils ont seulement «droit à un recours suspensif devant le tribunal administratif», relativise Nicolas de Sa-Pallix. Dans ce cadre, «l’exécution de l’OQTF continue d’être suspendue jusqu’à ce que le tribunal ait rendu son jugement. Ce qui prend maximum trois mois dans les textes, mais dans les faits, c’est généralement plus long, parce que les juridictions administratives connaissent de plus en plus de recours sans qu’il y ait une augmentation du nombre de magistrats administratifs en parallèle». En revanche, les recours contentieux qui pourraient par la suite être intentés (à commencer par l’appel) ne suspendent pas l’exécution de la mesure d’éloignement. Les OQTF dites «30 jours», délivrées après un refus de titre ou de renouvellement de titre de séjour avec délai de départ volontaire, sont en outre les seules pour lesquelles une demande d’aide juridictionnelle suspend l’exécution (en bref, «on a un droit à demeurer tant qu’on ne nous a pas désigné un avocat»).

Si la justice administrative est parfois taxée de laxisme, les étrangers désireux de contester leur OQTF n’obtiennent pas la plupart du temps gain de cause. Entre les décisions contestables mais non contestées (souvent par manque d’information sur les délais légaux pour intenter un recours) et les requêtes rejetées par les juges, les annulations pour vice de forme ou de procédure «restent quand même marginales», note Me Coutaz. Mais aucun chiffre ne permet de le mesurer car, résume Nicolas de Sa-Pallix, «le pourcentage d’OQTF annulées étant celui d’OQTF déclarées illégales par les juridictions, le ministère de l’Intérieur ne veut pas communiquer dessus».

La charge d’exécuter les OQTF non contestées ou approuvées par les juges repose ensuite sur l’administration. Laquelle manque de moyens pour mener à bien cette mission. Une carence souvent pointée du doigt, et que rappelait le député LR Pierre-Henri Dumont dans un avis rendu en 2021. «Les agents des services de l’immigration et de l’intégration des préfectures font part régulièrement des grandes difficultés liées à l’exercice de leurs missions en matière d’éloignement. Ces services apparaissent débordés, voire asphyxiés», écrit-il, ajoutant : «Les bureaux des étrangers dans les préfectures, déjà extrêmement mobilisés par leurs activités de délivrance et de renouvellement des titres de séjour, sont sous-dimensionnés pour répondre à l’ampleur de la tâche.»

42,5 % des retenus quittent effectivement le territoire

Le principal moyen de contrainte dont dispose l’administration consiste à placer l’étranger dans un centre de rétention administrative (CRA), quand son OQTF a été délivrée sans délai de départ volontaire, ou lorsque celui-ci est expiré. Mais encore faut-il qu’on lui trouve une place. Dans son «Rapport 2021 sur les centres et locaux de rétention administrative», publié en septembre, la Cimade (association de soutien aux demandeurs d’asile et étrangers en situation irrégulière) recense 25 CRA en France, dont quatre en outre-mer. En métropole, 14 704 personnes ont été retenues l’année dernière – près du double dans les centres ultramarins. Pour une capacité d’accueil s’élevant, en tout, à 1 762 individus.

Un second CRA lyonnais de 140 places a ouvert ses portes le 17 janvier, mais ne fait pour l’instant que compenser la fermeture pour travaux du premier (140 places également). De nouvelles infrastructures doivent prochainement voir le jour, à Bordeaux (140), à Olivet près d’Orléans (90) et au Mesnil-Amelot en Seine-et-Marne (64).

Mais s’il est impossible de placer en rétention chaque étranger qui se trouverait en situation irrégulière, c’est surtout pour des questions de droit. «On ne doit le faire que quand c’est la dernière mesure possible», résume Claude Coutaz. La rétention ne conduit pas nécessairement à une exécution d’OQTF. En 2021, les éloignements ne concernaient que 42,5 % des étrangers retenus. Environ 40 % ont été libérés par les juges, un peu plus de 7 % par la préfecture, et près de 3 % en raison de l’expiration du délai de rétention (fixé à 90 jours).

Refus des pays de destination ou des expulsés

L’exécution rencontre des obstacles d’autres nature. «Avant de pouvoir renvoyer une personne quelque part, il faut avoir un Etat qui la reconnaît comme ressortissant, et un document qui l’autorise à retourner dans son pays», explique Me de Sa-Pallix. Le député Pierre-Henri Dumont, dans son avis, considère ainsi que «l’un des principaux freins aux éloignements tient à la difficulté d’identifier la nationalité des étrangers sans titre et d’obtenir des laissez-passer consulaires (LPC) de leur pays d’origine». Selon une autre analyse, issue du sénateur LR François-Noël Buffet et rendue en mai, seuls 53 % des laissez-passer consulaires délivrés en 2021 l’ont été dans un délai utile à l’expulsion.

Les pays du Maghreb, notamment, ont beaucoup fait parler d’eux pour leurs réticences à faire droit aux demandes de la France. En 2019, les LPC accordés par l’Algérie avaient permis 1 652 éloignements forcés. Mais dès l’année suivante, les autorités algériennes ont mis un coup de frein, se contentant d’en accorder 389 en 2020, 34 en 2021 et 5 sur les deux premiers mois de 2022. Dans le même temps, les Algériens seraient la nationalité la plus concernée par les OQTF, si l’on se réfère au dernier document sur ce sujet, un rapport de 2019 du député Joël Giraud (Renaissance).

La stratégie consistant à diviser par deux le nombre de visas accordés à l’Algérie et au Maroc, et d’un tiers pour la Tunisie, actée par Emmanuel Macron lors d’un conseil de défense de mai 2021, n’y a rien fait. Le déplacement d’Elisabeth Borne et de plusieurs ministres en Algérie, début octobre, avait donc aussi pour objet de détendre les relations sur cet épineux sujet.

Quand un laissez-passer est accordé, il faut encore que l’étranger accepte de se plier à la mesure d’éloignement. La police aux frontières a relevé en 2018 «3 179 refus d’embarquer de la part des personnes en voie d’éloignement et une centaine de refus d’embarquer de la part des commandants de bord», note Joël Giraud dans son rapport. Celui de François-Noël Buffet montre que ces résistances s’étaient encore accrues avec la crise sanitaire, les refus de se soumettre à un test PCR devenant alors «la première cause de soustraction à l’éloignement en 2021 (82 %), avec 1 386 refus».

Dans certains cas, comme celui de l’Afghanistan (dont les ressortissants représentaient 6,8 % des étrangers retenus dans les CRA en 2021), il n’y a tout simplement plus de liaison aérienne permettant de renvoyer des personnes dans leur pays. Difficulté à laquelle s’ajoute le «risque de traitement inhumain et dégradant pour ceux qui seraient remis dans les mains des talibans», remarque Me de Sa-Pallix.

En somme, l’objectif d’un taux d’exécution des OQTF de 100 % apparaît, en l’état des choses, ni réaliste ni même souhaitable, puisqu’une partie des OQTF non exécutées le sont en vertu du droit. Mais au-delà des décisions annulées, abrogées ou retirées par l’administration, au-delà des étrangers sortis des centres de rétention par les juges des libertés et de la détention, reste une considération bien plus prosaïque, comme le relève Claude Coutaz : «Si on parle de 8 000 à 10 000 obligations de quitter le territoire par mois, ça fait autant de places à réserver dans les avions. On n’en a pas les moyens.»